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Les
retraites en France
La retraite représente
pour les Français un élément très important.
Elle est un droit progressivement acquis. Elle permet, compte tenu de
l’augmentation de l’espérance de vie, de disposer
de plusieurs années libres d’activités professionnelles,
en bonne santé et avec une sécurité et une indépendance
financières appréciables. Élément de sécurité
et de liberté, elle est aussi, en raison des caractéristiques
de son organisation, un vecteur d’identité professionnelle
et un élément fort de cohésion sociale.
L’augmentation importante du nombre de retraités va cependant
entraîner, malgré les réformes engagées depuis
les années 1990, des difficultés certaines. Un large débat
est désormais engagé sur le niveau des retraites et les
politiques qui permettront d’assurer leur financement.
La situation actuelle
Des difficultés prévisibles
Les réformes engagées et le débat
sur l’avenir
La situation actuelle
Un
système organisé sur une base professionnelle
Le système français de retraite comporte de nombreux régimes
organisés sur une base professionnelle. Le régime général
couvre cependant tous les salariés du secteur privé.
En 1945, l’un des objectifs du plan français de Sécurité
sociale était de construire un régime d’assurance
vieil lesse généralisé et unique. Cette unification
s’est révélée difficile car il n’était
pas possible de donner d’emblée aux salariés un
niveau de retraite élevé qui aurait permis l’unification
avec les régimes existants.
Compte tenu de cette situation ainsi que des résistances des
non-salariés au plan de Sécurité sociale, les régimes
de retraite furent, en fait, organisés sur une base socio-professionnelle.
Il existe donc une juxtaposition de régimes, l’affiliation
à un régime dépendant de l’activité
professionnelle, sans possibilité de choix de la part de l’intéressé.
Le régime général, qui couvre la plupart des salariés
du secteur privé (15 millions de cotisants représentant
les deux tiers de la population active ainsi que 9 millions de retraités)
constitue le régime principal. Les autres catégories de
salariés (fonctions publiques de l’État, des collectivités
territoriales et hospitalières ; mines ; agriculture ; chemins
de fer ; entreprises publiques) relèvent de régimes spéciaux.
Pour les non-salariés, la loi du 1er janvier 1948 a créé
trois organisations autonomes d’assurance vieillesse (artisans,
industriels et commerçants, professions libérales).
La spécificité des professions agricoles est maintenue
avec la mutualité sociale agricole.
Pour les salariés du régime général, le
système de retraite est un système à deux étages,
comprenant un régime de base et un régime complémentaire.
En complément du régime de base mis en place en 1945 des
régimes complémentaires ont, en effet, été
institués. Ces régimes sont, comme le régime de
base, des régimes par répartition. La loi du 29 décembre
1972 a rendu obligatoire l’affiliation à un régime
complémentaire de retraite qui était demeurée facultative
(1).
Ont ainsi été créées en 1947, l’Association
générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC)
pour les cadres puis, en 1961, l’Association des régimes
de retraite complémentaire (ARRCO) pour les non-cadres. Pour
les salariés bénéficiant de régimes spéciaux,
ces régimes couvrent le plus souvent en un régime unique
l’étage de base et l’étage complémentaire
obligatoire.
Les régimes de retraite sont gérés paritairement
et ne dépendent pas du budget de l’État. À
l’exception du régime spécial des fonctionnaires
civils et militaires de l’État, les régimes de retraite
sont gérés paritairement par les partenaires sociaux (représentants
des syndicats et des employeurs en nombre égal).
Le régime général de Sécurité sociale
comprend 16 caisses régionales, fédérées
par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs
salariés (CNAVTS). La gestion paritaire est également
la règle pour les régimes complémentaires dans
lesquels les partenaires sociaux ont des pouvoirs particulièrement
étendus. Même si les régimes de retraite ont une
gestion autonome, les principales règles régissant les
pensions sont fixées par le législateur, un bilan des
ressources et des dépenses de Sécurité sociale
étant chaque année présenté au Parlement,
dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité
sociale.
Il existe deux principaux types de régimes de retraite : les
régimes en annuités et les régimes en points. Dans
les régimes en annuités, le décompte des droits
se fait à partir de la durée d’assurance (années
ou trimestres). Fonctionnent sur ce modèle la quasi-totalité
des régimes de base et les régimes spéciaux pour
les salariés du secteur public. Dans les régimes en points,
le cotisant acquiert durant sa vie active des points, calculés
à partir du montant des cotisations versées. La quasi-totalité
des régimes complémentaires fonctionnent sur ce modèle.
À l’exception notable des régimes complémentaires
pour les salariés, la plupart des régimes sont ainsi des
régimes en annuités.
Une large place au principe de solidarité
Le système français de retraite est, pour l’essentiel,
géré par répartition.
Il repose sur la solidarité entre les générations.
Ce sont les cotisations sur les salaires payées conjointement
par les salariés et les employeurs qui servent à payer
les pensions des retraités, tant dans le régime de base
que dans les régimes complémentaires. Les régimes
par capitalisation qui existent pour différentes catégories
de personnes (artisans et commerçants, régimes surcomplémentaires
dans certaines entreprises) sont en général facultatifs
et leur importance est limitée.
Le principe de solidarité intervient à plusieurs niveaux
:
· au sein de chaque régime, il conduit à valider
pour la retraite des périodes non travaillées (maladie,
maternité, chômage…) et à garantir un montant
minimum de retraite, indépendamment du montant total des cotisations
;
· entre les régimes, ont été introduits
des mécanismes de compensation financière pour tenir compte
des disparités démographiques. Ainsi, des régimes
tels que celui des mineurs, tenus de payer les pensions des retraités
alors qu’ils n’ont plus que très peu de cotisants
en raison de la réduction de l’activité économique
de ce secteur, reçoivent une compensation financière des
régimes dont l’équilibre démographique est
positif ;
· au niveau national, l’État apporte son soutien
à certains régimes en déficit structurel (agriculteurs,
marins, mineurs…).
En outre, depuis 1993, les dépenses correspondant aux avantages
non contributifs, c’est-à-dire acquis sans contrepartie
de cotisations ou non proportionnels aux cotisations acquittées,
sont prises en charge à titre permanent par le Fonds de solidarité
vieillesse (FSV).
Un bon niveau d’indépendance financière assuré
aux retraités
Dans le régime général, pour bénéficier
d’une retraite au taux plein, le retraité doit avoir 60
ans et justifier de 40 ans de cotisations. Les mêmes règles
s’appliquent aux artisans et commerçants. Les conditions
dans lesquelles se fait le départ en retraite sont différentes
dans d’autres régimes. La durée de cotisation est
de 37 ans et demi pour les salariés du secteur public qui peuvent
d’ailleurs, lorsqu’ils effectuent des travaux pénibles,
cesser leur activité avant l’âge de 60 ans. Le montant
des pensions est d’un ordre de grandeur équivalent à
celui des pensions des salariés du secteur privé.
Le niveau des pensions des retraités permet d’assurer leur
indépendance financière. Une étude sur les retraités
de la génération 1926, avec des carrières complètes,
montre que le niveau des pensions des salariés du secteur privé
est en moyenne de 85 % de leur salaire net antérieur, de 100
% pour les bas salaires et de 65 % pour les hauts salaires.
Des difficultés prévisibles
Compte
tenu des évolutions démographiques, les régimes
de retraite rencontreront de sérieuses difficultés financières
si les réformes déjà engagées ne sont pas
complétées. Plusieurs rapports ont mis en évidence
ces difficultés et fait des projections financières. Le
débat sur les évolutions à venir est engagé.
Un nombre accru de retraités L’augmentation importante
du nombre de retraités résultera de la conjonction de
deux phénomènes :
· les générations issues du baby-boom atteindront
l’âge de la retraite à partir de 2005. Alors qu’actuellement
les flux de nouveaux retraités sont de 600 000 par an, ils s’élèveront
à plus de 800 000 à partir de 2005 ;
· l’allongement de l’espérance de vie entraîne
un allongement de la durée de retraite. Alors qu’une personne
née en 1910 disposait d’une retraite d’une durée
moyenne de 10 ans, une personne née en 1940 dispose en moyenne
d’une retraite d’une durée de 20 ans. L’allongement
de l’espérance de vie à la naissance devrait se
poursuivre.
En 2040, l’espérance de vie à la naissance pourrait
atteindre 81 ans pour les hommes et 89 ans pour les femmes. Cet allongement
s’accompagne d’un allongement de l’espérance
de vie à 60 ans. Le phénomène d’augmentation
de la durée de retraite est donc amené à s’accentuer.
Ces deux phénomènes se conjuguent pour accroître
le nombre de retraités de 2000 à 2040 : le nombre de personnes
de plus de 60 ans augmentera de 10 millions, sur une population totale
qui est de 60 millions actuellement.
La baisse du taux de natalité La hausse du nombre de retraités
ne sera pas compensée par l’augmentation de la population
active, compte tenu de la baisse du taux de natalité depuis les
années 1960.
La baisse de la natalité est un phénomène commun
à tous les pays européens. En Allemagne et en Italie,
le nombre moyen d’enfants par femme est inférieur à
1,5. La baisse de la natalité est moins accentuée en France
; cependant, le nombre moyen d’enfants par femme évolue
de 2,5 enfants par femme en 1965 vers 1,8 aujourd’hui.
Ce phénomène est d’autant plus sensible que la durée
d’activité tend depuis plusieurs années à
se réduire en raison, d’une part, de l’entrée
tardive des jeunes sur le marché du travail (allongement de la
durée des études, chômage) et, d’autre part,
du retrait d’activité de plus en plus précoce du
marché du travail.
Ce phénomène est constaté dans de nombreux pays.
Il est très marqué en France. Le taux d’activité
des travailleurs âgés est relativement faible. Il est de
37 % pour les personnes entre 55 et 65 ans. Compte tenu d’un taux
de chômage de 9 % pour cette catégorie, seuls 34 % des
actifs de la tranche d’âge 55-65 ans sont effectivement
employés.
Pour la tranche d’âge 60-64 ans, le taux d’emploi
n’est que de 10,1 %. Une plus forte proportion de retraités
Cette situation sera à l’origine d’une augmentation
de la proportion des retraités.
Le nombre de personnes de plus de 60 ans représente actuellement
en France 40 % de la population âgée de 20 à 59
ans. Cette proportion atteindra 71 % en 2040, sous réserve d’une
hypothèse de maintien du taux de fécondité à
1,8 enfant par femme.
En faisant l’hypothèse d’un retour progressif au
plein emploi et du maintien des règles actuelles des régimes
de retraite, la part des dépenses de retraite dans la richesse
nationale (PIB) pourrait passer de 12,6 % en 2000 à 14,3 % en
2020 et à 16,7 % en 2040. En d’autres termes, de 2000 à
2040, le poids des retraites pourrait augmenter d’environ 4 points
supplémentaires de PIB.
Dans le même temps, compte tenu du ralentissement des ressources
issues des cotisations, des déséquilibres apparaissent
dans tous les régimes, avant 2005 pour les fonctionnaires, vers
2010 pour le régime général et vers 2015 pour les
régimes complémentaires.
Les réformes engagées et le débat sur l’avenir
La
France a effectué au cours des années 90 des réformes
de grande ampleur. Ces réformes ne suffiront cependant pas à
assurer l’équilibre à long terme du système
de Sécurité sociale.
Pour comprendre l’état du débat en France, il est
utile d’expliquer comment il s’est déroulé
depuis la rédaction d’un livre blanc en 1991.
Premières réflexions, premières réformes
Après le Livre blanc sur les retraites de 1991, qui fait état
de perspectives difficiles pour les régimes de retraite, la loi
du 22 juillet 1993 a engagé une première réforme
importante du régime général :
· le nombre d’années de cotisations nécessaire
pour disposer d’une pension à taux plein passe de 37 annuités
à 40 annuités sur une période de 10 années,
la période transitoire se terminant en 2003 ;
· le salaire moyen de référence servant de base
de calcul à la retraite est désormais calculé à
partir des 25 meilleures années d’activité et non
plus à partir des 10 meilleures années, la période
transitoire se terminant en 2008 ;
· les traitements annuels entrant dans le calcul du salaire moyen
de référence sont revalorisés selon l’indice
des prix à la consommation et non plus selon l’évolution
générale des salaires ;
· la pension elle-même est revalorisée annuellement
selon l’indice des prix à la consommation et non plus selon
l’évolution générale des salaires.
De 1993 à 1996, les partenaires sociaux ont conclu des accords
sur les régimes complémentaires obligatoires. Ces accords
prévoient une progression limitée des cotisations et une
réduction du niveau des pensions par rapport aux salaires.
Ces deux réformes ont eu et vont continuer à avoir une
influence importante sur le niveau des pensions.
Si le pouvoir d’achat des pensions (avant cotisations sociales)
continue à progresser du fait de l’arrivée à
la retraite de générations ayant eu des salaires plus
élevés, cette augmentation est sensiblement ralentie.
En 2001 d’ailleurs, les partenaires sociaux ont atténué
les mesures prises sur le niveau des pensions. Dans un contexte de chômage,
les effets de l’allongement de la durée de cotisation restent
au contraire aujourd’hui modestes.
Ces premières réformes n’ont pas mis fin aux inquiétudes.
Les objectifs sur le niveau des pensions ne sont pas clairs et l’équilibre
au-delà des années 2010 n’est pas atteint. Elles
représentent cependant un tournant important dans l’évolution
des régimes de retraite.
Vers de nouvelles réformes
Le rapport Charpin. En mai 1998, le Premier ministre a demandé
au commissaire au Plan, Jean-Michel Charpin, de préparer un premier
rapport sur l’état des régimes de retraite. En 1999,
après concertation, sans toutefois arriver à un consensus
avec les partenaires sociaux. J.-M. Charpin a remis un rapport important
proposant plusieurs pistes de réflexion et mettant notamment
en valeur la proposition d’un allongement de la durée de
cotisation à 42,5 ans.
Un fonds de réserve pour les retraites a été institué
en 1999, dans l'objectif d'accumuler des réserves collectives
capitalisées pour contribuer à assurer la pérennité
du système français de retraite par répartition.
Il est prévu de le doter d’environ 4 milliards et demi
d'euros par an jusqu’en 2020. Ses réserves devraient ainsi
être portées à plus de 152 milliards d'euros à
cette date. Il procédera alors à des versements aux régimes
de retraite pour contribuer à leur équilibre, atténuer
la charge financière liée au vieillissement démographique
et permettre une meilleure répartition des efforts entre les
générations.
La création du Conseil d’orientation des retraites a marqué
une évolution dans le mode de préparation des réformes.
Créé par un décret du 10 mai 2000, le Conseil d'orientation
des retraites est une structure permanente d'expertise et de concertation,
associant des parlementaires, des partenaires sociaux, du secteur public
comme du secteur privé, des représentants de l’État,
des experts et des représentants des associations familiales
et des retraités et personnes âgées. Il se réunit
tous les mois et a pour mission essentielle de suivre régulièrement
les évolutions du système d’assurance vieillesse
et de faire, en tenant compte des projections de dépenses qu'il
doit effectuer, des diagnostics, des propositions de réforme
ou des recommandations. Il remet un rapport d’ensemble au Premier
ministre au moins tous les deux ans.
Le Conseil a rendu son premier rapport le 6 décembre 2001(2),
après un peu plus d’un an de concertation. Il n'a pas proposé
des réformes clés en main, mais a élaboré
un diagnostic et préparé les choix à effectuer
lors de négociations ou de décisions futures.
Après avoir présenté la situation actuelle et analysé
les éléments à prendre en compte pour l'avenir,
le rapport propose trois orientations majeures : renouveler le contrat
entre les générations qui fonde le système de retraite,
fixer un objectif sur le niveau des pensions pour répondre à
l’inquiétude des Français, et mener une grande politique
sur l’emploi des plus de 50 ans. Il présente ensuite des
données claires sur les choix financiers à effectuer (redéploiement
de financements existants, augmentation des taux de cotisation, élargissement
de l’assiette des financements, allongement de la durée
de cotisation…) et formule des propositions complémentaires.
Il est important de souligner que l'analyse des besoins de financement
effectuée et les trois orientations proposées ont été
retenues à l'unanimité. Naturellement, les négociations
qui précèderont les réformes resteront très
délicates.
Le Conseil poursuit ses travaux, par l'approfondissement de nouvelles
questions et la confection de projections financières régulières.
La réaffirmation de la volonté de préserver le
système par répartition. Prenant en compte les perspectives
des régimes de retraite français et la nécessité
de nouvelles réformes, le Gouvernement en place depuis mai 2002
a réaffirmé sa volonté de préserver l’avenir
du système de retraite par répartition. Cette volonté
s'appuie sur deux constats largement partagés en France : le
principe de répartition constitue la base de la solidarité
entre les générations et de la solidarité entre
les membres d’une même génération ; les régimes
par répartition ont permis d’assurer un bon niveau de vie
des retraités. La démarche du Gouvernement, qui a été
présentée dans le discours de politique générale
du Premier ministre le 3 juillet 2002, est fondée sur plusieurs
principes : une plus grande équité entre les Français,
tout en respectant la diversité et l’identité des
régimes public et privé qui devront faire chacun l'objet
d'un traitement spécifique ; une liberté de choix plus
importante, sans remettre en cause, cependant, l'âge de départ
à 60 ans ; l'ouverture de possibilités plus grandes de
prolonger l'activité professionnelle ; l'incitation fiscale à
un revenu d'épargne pour compléter la pension. Le Gouvernement
a également souligné l'importance de la concertation et
de la négociation dans l’élaboration des mesures.
La préparation de la réforme devrait être engagée
dès l'automne 2002, mais c'est l'année 2003 qui devrait
être l'année essentielle pour les réformes envisagées.
Les Français bénéficient, aujourd'hui, d’un
système de retraite leur assurant un bon niveau de pension. Le
débat sur les réformes à engager, après
les réformes des années 90 et la création du Fonds
de réserve est largement entamé et plusieurs changements
de politiques (politique de l’emploi, transferts et hausses de
cotisation, harmonisation et éventuellement relèvement
des durées de cotisation) sont envisagés.
Pour répondre à l’inquiétude des Français,
qui attendent des décisions sur le niveau des retraites et craignent
les mesures qui devront être prises pour rééquilibrer
les régimes, le débat doit encore progresser. Ce débat
porte sur d’importantes questions : quel niveau des pensions faut-il
assurer ; quel type de politiques faut-il engager pour assurer l’équilibre
; des mesures doivent-elles être prises pour assurer une plus
grande égalité entre les cotisants des différents
régimes ? La question de savoir si une plus grande place doit
être faite aux fonds de pension est également posée.
Nombreux sont ceux qui souhaitent que ce débat débouche,
en tout cas, sur un projet clair quant au niveau des retraites et à
la nature des mesures envisagées, et que les réformes
aient un caractère progressif.
(1) Pour les salariés non-agricoles.
(2) "Retraites : renouveler le contrat entre les générations.
Orientations et débats", La Documentation française,
Paris, 2002.
Pour en savoir plus :
- www.espaceretraite.tm.fr
: le site d'information commun de la caisse nationale d'assurance vieillesse
et de plusieurs autres organismes.
- www.ladocumentationfrancaise.fr : rapports sur les retraites dans
la bibliothèque des rapports publics
Paru
sur le site du Premier Ministre
Droits
réservés
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