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La lutte contre les exclusions

La crise économique qui a sévi en France comme dans tous les pays industrialisés depuis les années 70 a fait apparaître les situations de pauvreté, de précarité et d'exclusion qui ont touché un nombre croissant de personnes surtout durant les années 90. La perte d'un emploi, suivie d'un chômage de longue durée, peut ainsi entraîner l'incapacité à payer un loyer devenu trop lourd et donc à terme la perte du logement ; l'accumulation des difficultés et le manque de perspectives ont amené des personnes qui étaient normalement insérées à perdre en quelques années, voire en quelques mois, la plupart de leurs repères et à se retrouver dans une situation de dénuement matériel et moral qui les met à part, les fait se sentir différentes et rejetées par le reste de la société. Face à ces problèmes, l'idée a fait son chemin qu'il ne suffisait pas d'apporter des secours, mais qu'il fallait mener une véritable lutte contre l'exclusion car celle-ci porte atteinte à la cohésion sociale et au "pacte républicain" qui garantit que dans une démocratie tous les citoyens doivent avoir accès aux mêmes droits fondamentaux. C'est pourquoi il convient d'agir pour rendre à chacun le sentiment d'être membre à part entière de la communauté nationale.
Cette démarche, longtemps portée par les associations travaillant depuis des années sur le terrain avec les plus démunis, a abouti au vote, le 28 juillet 1998, d'une loi dite "loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions", qui affirme dès son article 1er : "La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation".
Cette loi est le cadre de la lutte contre les exclusions en France, avec d'autres textes comme, par exemple, la loi du 27 juillet 1999 instaurant la couverture maladie universelle. Les mesures mises en oeuvre recouvrent de multiples domaines.

L'accès à l'emploi
Le droit à la santé pour tous
Le droit au logement
Garantir un minimum de ressources disponibles
Favoriser l'accès à la culture, à l'éducation, aux loisirs
Faire face à l'urgence sociale

L'accès à l'emploi

Combattre le chômage de longue durée : un des principaux facteurs d'exclusion est le chômage de longue durée, qui rend de plus en plus difficile un retour à l'emploi car il "désocialise" ceux qui en sont victimes. Le programme "nouveau départ" de l'ANPE (Agence nationale pour l'emploi) a été mis en place pour accompagner vers l'emploi, tout au long d'un parcours individualisé, des personnes qui en étaient durablement éloignées. Il concerne, notamment, des jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 12 mois, des adultes inscrits depuis plus de 24 mois et des personnes n'ayant pour vivre que les minima sociaux. Différentes aides sont proposées :
- appui à la recherche d'emploi, avec des prestations d'orientation et d'aide à la recherche ;
- prestation d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, menée par un seul et même conseiller pendant une durée de 3 mois renouvelable avec au moins 2 entretiens par mois ;
- accès à la formation, avec, au besoin, un appui personnalisé à la définition d'un projet de formation ;
- accompagnement personnalisé intégrant un appui social, pour les personnes les plus en difficulté, pour lesquelles les problèmes sociaux, familiaux et de santé compliquent encore le retour à l'emploi.
En 2 ans, 1 400 000 personnes ont bénéficié du programme "nouveau départ", dont 54 % au titre de la lutte contre les exclusions. En un an, de septembre 1999 à septembre 2000, le chômage de longue durée a reculé de 23,1 %.
· Le programme TRACE : ce programme (trajet d'accès à l'emploi) doit permettre à 100 000 jeunes en difficulté de 16 à 25 ans de bénéficier d'un accompagnement global et personnalisé vers l'emploi sur une période pouvant atteindre 18 mois.Trace nécessite la mobilisation de l'ensemble des acteurs locaux susceptibles de contribuer à l'insertion des jeunes en difficulté : Agence pour l'emploi ; travailleurs sociaux ; associations. Un de ces organismes est désigné pour organiser l'entrée des jeunes dans le dispositif et coordonner les interventions des différents opérateurs. Le parcours de chaque jeune est établi et suivi par un "référent" unique. Le jeune est rémunéré pendant les périodes d'activité salariée et de formation. Il peut bénéficier d'aides d'urgence s'il connaît des difficultés matérielles particulières. Fin juin 2000, 65 000 jeunes ont déjà bénéficié de ce programme. Au bout de 15 mois, 4 600 jeunes ont achevé leur parcours : 4 000 ont un emploi. 80 % des jeunes encore présents dans le dispositif sont en emploi ou en formation.
· L'insertion par l'activité économique : ce secteur regroupe des structures commercialisant des biens et des services, comme les entreprises d'insertion, et des organismes développant des activités d'utilité sociale, comme les chantiers écoles, ainsi que des organismes mixtes c'est-à-dire relevant à la fois de ces 2 catégories. Toutes ces structures ont pour but de permettre à des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, souvent très désocialisées et peu qualifiées, de revenir dans le monde du travail dans des conditions adaptées, c'est-à-dire avec des modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement. Ces organismes concluent avec l'État des conventions afin de bénéficier d'aides, d'exonération de charges sociales ou de contrats aidés. Si des structures de ce type existaient déjà avant le vote de la loi, celle-ci a favorisé leur développement, puisqu'en 2 ans le nombre d'entreprises d'insertion (EI) a augmenté d'environ 30 % et le nombre d'entreprises temporaires d'insertion (ETTI) de 78 %. Le nombre de postes d'insertion proposés a augmenté de 20 % en 1999 et devrait avoir augmenté de 24 % sur l'ensemble de l'année 2000.
· Les contrats aidés : différents dispositifs permettent l'embauche de personnes en grande difficulté dans le cadre de contrats de travail pour lesquels l'employeur reçoit une aide importante de l'État. Ainsi les contrats emploi solidarité (CES), réservés aux chômeurs de longue durée ou âgés de plus de 50 ans et aux personnes connaissant des difficultés particulières d'insertion. L'État conclut des conventions avec des collectivités territoriales ou d'autres organismes publics, ainsi qu'avec des organismes de droit privé sans but lucratif (associations par exemple). Ces organismes peuvent alors signer des CES pour des emplois contribuant au développement d'activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits. Les contrats emploi consolidés (CEC) sont des contrats pris en charge par l'État pendant 5 ans à 80 %. Ce dispositif permet aux personnes connaissant les situations les plus difficiles de bénéficier d'une stabilité suffisante pour construire un projet professionnel, aidées en cela par des actions d'orientation et de formation prévues par la convention signée entre l'employeur et l'État. Fin juin 2000, un peu plus de 6 000 personnes bénéficiaient d'un CEC.
· Le cumul entre revenus d'activité et minima sociaux : l'objectif de cette mesure est d'éviter les situations où une personne pouvait avoir intérêt financièrement à rester au chômage plutôt que de reprendre une activité. Le cumul garantit un certain niveau de ressources, notamment pour aider à faire face aux frais induits par la reprise d'activité : transport, garde des enfants... Il est possible en totalité pendant 3 mois pour certaines allocations. Pendant les 9 mois suivants, le cumul est de 50 % : la moitié du revenu procuré par l'activité est déduite de l'allocation versée.

Le droit à la santé pour tous

La couverture maladie universelle. (CMU) : la création par la loi du 27 juillet 1999 de la CMU est une arme majeure de lutte contre l'exclusion. L'inégalité dans l'accès aux soins avait en effet été mise en lumière par différentes enquêtes : ainsi, en 1998, une personne sur 7, et 30 % des chômeurs avaient dû renoncer à se soigner faute de pouvoir assumer les frais restant à leur charge. La CMU, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, doit assurer un réel accès aux soins pour tous. Elle comporte 2 aspects :
- une affiliation au régime de base de la Sécurité sociale pour tout résident en situation stable et régulière, qui ne dispose pas de droits ouverts par ailleurs à l'assurance maladie. Par "situation stable" on entend que la personne réside en France depuis plus de 3 mois de manière ininterrompue. Les personnes sans domicile fixe ou en habitat très précaire peuvent se faire domicilier par un centre communal d'action sociale ou une association agréée ;
- une couverture complémentaire gratuite, qui couvre les frais médicaux non remboursés par l'assurance maladie. Les bénéficiaires n'ont donc plus rien à payer pour les consultations et les actes médicaux. Ils ont également droit au tiers payant, c'est-à-dire qu'ils n'ont pas à avancer les frais liés aux soins. Les bénéficiaires peuvent choisir, pour la gestion de leur CMU complémentaire, soit leur caisse primaire d'assurance maladie, soit un organisme agréé (mutuelle, compagnie d'assurances...). Le bénéfice de la complémentaire est soumis à des conditions de ressources (3 500 F par mois pour une personne seule).
On estime à 6 millions le nombre de bénéficiaires potentiels de la CMU. À la fin juin 2000, soit après 6 mois de mise en oeuvre, 4,2 millions de personnes en bénéficiaient, soit près de 70 % de la population concernée. Le succès de cette mesure montre à quel point elle répondait à un besoin et à une attente. Outre la possibilité de se soigner correctement en cas de maladie, elle permet notamment de procéder à des soins dentaires ou à la prescription de lunettes auxquelles les personnes renonçaient auparavant, alors que présenter une bouche édentée constitue un facteur de stigmatisation sociale.
· Les permanences d'accès aux soins de santé (PASS) : la loi a prévu la mise en place de programmes régionaux pour l'accès à la prévention et aux soins (PRAPS). Un PRAPS est établi à partir d'une analyse préalable, dans chaque département, de l'accès aux soins pour les plus démunis. Il comporte des actions coordonnées de prévention et d'éducation à la santé, il précise les conditions dans lesquelles les différents services et institutions concernés concourent à ces actions, il définit des actions pour lutter contre les pathologies aggravées par la précarité et l'exclusion. Dans le cadre de ces programmes, les PASS sont des cellules de prise en charge médico-sociale destinées à faciliter l'accès des plus défavorisés au système hospitalier. Chaque PASS doit comporter : un système d'accueil et de repérage des situations de détresse ; des consultations médicales ; des consultations sociales ; la délivrance d'une fiche de circulation permettant la mise à disposition du plateau technique et la délivrance de médicaments. Elle est dirigée par un comité de pilotage intégrant médecins, pharmaciens, administrateurs, cadres infirmiers et services sociaux ; ce comité est ouvert aux associations et services sociaux partenaires. Au 30 avril 2000, 183 permanences avaient constitué leur comité de pilotage, 138 ont mis au point les protocoles de circulation, d'accueil et de suivi médical social et administratif.

Le droit au logement

Le logement est un facteur essentiel d'insertion. Obtenir un logement décent, avec un loyer adapté aux ressources de la famille, est le rêve des plus démunis. Mais conserver son logement est également essentiel, car être expulsé, se retrouver à la rue, signifie souvent basculer dans la grande misère, franchir un cap peut-être irréversible vers l'exclusion. C'est pourquoi la lutte contre l'exclusion comporte tout un éventail de mesures pour à la fois améliorer l'accès au logement et prévenir les expulsions :
· Les plans départementaux d'accès au logement : ils sont destinés à impulser et coordonner l'action des différents services et organismes concernés. Ces plans sont d'une durée minimale de 3 ans. Un comité responsable du plan est coprésidé par le préfet (représentant l'État dans le département) et le président du conseil général (l'assemblée des élus départementaux). Il doit notamment évaluer les effets du plan afin de procéder en permanence aux adaptations nécessaires. Le plan définit les critères d'accès aux FSL :
- les fonds de solidarité logement (FSL) ont pour but d'aider les personnes défavorisées à se maintenir dans le logement en cas de loyers impayés ou à accéder à un nouveau logement. Ils attribuent des prêts, des subventions, des garanties et assurent le financement de mesures d'accompagnement social. Au 30 juin 2000 les FSL avaient aidé 1 500 000 ménages.
· Améliorer l'attribution de logements sociaux : plusieurs dispositifs y contribuent :
- les accords collectifs départementaux : dans chaque département, le préfet conclut avec les bailleurs sociaux un accord collectif triennal qui définit le nombre de logements que ceux-ci s'engagent à attribuer chaque année et un délai d'attente au-delà duquel les demandes font l'objet d'un examen prioritaire ;
- les conférences intercommunales du logement : regroupant les communes du département comprenant des zones urbaines sensibles ou un grand nombre de logements sociaux, elles formulent un avis sur le projet d'accord collectif départemental et élaborent une charte intercommunale pour décliner le plan par commune et par bailleur ;
- l'enregistrement départemental unique : toute demande d'attribution d'un logement social doit désormais être enregistrée et donner lieu à l'attribution d'un numéro. L'obligation d'enregistrer toutes les demandes et l'impossibilité d'attribuer un logement sans délivrance d'un numéro permettent d'améliorer la transparence des attributions et l'égalité des chances entre les demandeurs. Elles permettent également de mesurer les délais d'attente des demandeurs et de mieux quantifier et qualifier les demandes de logements.
· La lutte contre les expulsions : une logique de prévention doit permettre d'intervenir bien avant d'en arriver au stade dramatique et raumatisant de l'expulsion. S'il s'agit d'un logement social, dès les premiers incidents de paiement de loyer, avant le déclenchement d'une procédure contentieuse, le bailleur doit saisir la section départementale des aides publiques au logement, ou la caisse d'allocations familiales, afin que soient recherchées des modalités de règlement de la dette locative. Ce n'est que 3 mois après la saisine de l'organisme compétent que le bailleur peut saisir le juge (assignation). Que le logement relève d'un bailleur social ou privé, le juge ne peut statuer avant un délai de 2 mois après l'assignation. L'huissier chargé d'informer le locataire de son assignation en justice est tenu dans le même temps d'avertir le préfet, qui va diligenter une enquête sociale pour rechercher des solutions avec les organismes compétents. Des chartes de prévention des expulsions doivent également être mises en place dans tous les départements. Par ailleurs, la loi stipule que "toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières du fait d'une situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour accéder ou pour préserver son accès à une fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques". À cet effet, des conventions sont passées au niveau national entre l'État, Électricité de France, Gaz de France et les distributeurs d'eau, définissant le montant et les modalités de leurs concours respectifs. Dans chaque département des conventions sont passées entre les représentants locaux des distributeurs d'eau et d'énergie et les collectivités territoriales ou, le cas échéant, des organismes sociaux pour déterminer les conditions d'application des conventions nationales.

Garantir un minimum de ressources disponibles

Améliorer les procédures de traitement du surendettement : la loi a voulu améliorer le traitement de situations de détresse des ménages qui se trouvent surendettés à la suite, notamment, d'une baisse de ressources due au chômage, de problèmes de santé, du décès d'un conjoint, autant d'événements qui ont entraîné ce qu'on appelle un surendettement passif, par opposition au surendettement actif qui résulte, lui, d'un recours excessif au crédit.
- la composition des commissions de surendettement a été renforcée pour pouvoir intégrer tous les aspects de la situation financière du débiteur. La présence du représentant du directeur départemental des services fiscaux permet ainsi un traitement coordonné des dettes envers l'État et les organismes publics ;
- le débiteur peut être entendu par la commission pour exposer personnellement sa situation, mieux que par un dossier administratif. Une procédure d'établissement du passif permet au débiteur qui conteste certaines créances d'obtenir vérification de celles-ci ;
- le remboursement des dettes peut être étalé sur 8 ans. Pour les ménages les plus fragilisés économiquement, un moratoire qui peut aller jusqu'à 3 ans est possible. À l'issue du moratoire, la commission peut annuler dans les cas les plus difficiles tout ou partie des dettes ;
- le plan de redressement mis en place doit obligatoirement laisser à la personne et à sa famille un revenu lui permettant de faire face aux dépenses de la vie quotidienne. Les ressources laissées à une personne isolée ne peuvent être inférieures au RMI (soit environ 2 552 F pour une personne seule).
· Le droit à un compte bancaire : la loi stipule que toute personne a droit à l'ouverture d'un compte dans une banque. Les personnes qui font l'objet d'un refus d'ouverture de compte peuvent donc saisir la Banque de France qui leur en désignera une. Près de 6 000 personnes ont eu recours à cette procédure en 1999.

Favoriser l'accès à la culture, à l'éducation, aux loisirs

" La lutte contre l'illettrisme : l'illettrisme c'est-à-dire l'incapacité de déchiffrer un texte simple de la vie courante est un handicap majeur, qui pénalise aussi bien dans la vie professionnelle que dans les rapports sociaux les plus ordinaires. Les tests de lecture effectués lors des Journées d'appel de préparation à la défense montrent que 5 % des jeunes en moyenne rencontrent de très grandes difficultés de déchiffrage d'un texte. C'est pourquoi la loi stipule que "la lutte contre l'illettrisme constitue une priorité nationale. Tous les services publics contribuent de manière coordonnée à la lutte contre l'illettrisme dans leurs domaines d'action respectifs". Il a été décidé de créer un groupement d'intérêt public qui sera chargé d'animer, de coordonner et d'évaluer la politique de lutte contre l'illettrisme. Le choix de ce statut s'explique par la nécessité d'associer au sein d'une même structure des organismes de droit public et de droit privé : ministères, organismes sous tutelle de l'État, régions, branches pro-fessionnelles...
· Favoriser la scolarité des enfants : l'Éducation nationale a mis en place des dispositifs pour éviter que des jeunes se retrouvent précocement dans un processus d'exclusion scolaire et sociale ; ainsi les classes relais, et les internats relais permettent le maintien ou la réintégration dans le système scolaire de jeunes adolescents en échec scolaire et dont le comportement montre qu'ils sont entrés dans un processus de désocialisation. Par ailleurs, les bourses de collège ont été réintroduites depuis la rentrée 1998, à destination des familles les plus démunies.
Les bourses au mérite, créées à la rentrée 2000, doivent permettre à 10 000 élèves boursiers de collège et ayant eu de bons résultats au brevet des collèges, de poursuivre, dans de bonnes conditions, leur scolarité jusqu'au baccalauréat. Il s'agit d'un complément aux bourses de lycée pour offrir à ces élèves les moyens d'une ouverture culturelle, sociale et professionnelle dont les élèves issus de familles plus aisées bénéficient déjà de par leur environnement.
· L'accès aux loisirs et au sport : il s'agit d'un volet important car selon le témoignage des familles démunies elles-mêmes, le fait de ne jamais partir en vacances, de ne pouvoir offrir à leurs enfants la pratique de leur sport favori les "marque" socialement, leur fait sentir qu'ils sont différents des autres et exclus d'une part importante de la vie sociale. C'est pourquoi, parmi les initiatives développées, on peut citer :
- la bourse solidarité vacances : c'est un groupement d'intérêt public créé par le secrétariat d'État au Tourisme et regroupant des entreprises privées du tourisme, des associations de tourisme social, des comités d'entreprise, etc. Le principe est de mettre à disposition, à un coût très réduit, une offre de séjour de vacances à des associations caritatives ou des centres communaux d'action sociale en contact avec les plus démunis, qui vont pouvoir faire partir en vacances des familles en difficulté sociale. Le coût du séjour est de 250 à 700 F la semaine par personne. En 2000, 10 000 personnes ont ainsi pu partir en vacances, souvent pour la 1re fois. Des tarifs spécifiques ont été mis en place par la SNCF et par Air France ;
- le coupon sport permet aux enfants des familles à faibles ressources de bénéficier d'une réduction du coût d'adhésion aux associations sportives agréées. En 1999, 130 000 familles ont été concernées, et 200 000 en 2000. Près de la moitié des bénéficiaires ont entre 10 et 13 ans. Le ticket sport est, quant à lui, destiné à permettre la pratique sportive pendant les vacances aux jeunes qui ne partent pas.

Faire face à l'urgence sociale

Les mesures de prévention ne doivent pas faire oublier les situations extrêmes de personnes à la rue et sans ressources. Pour traiter ces cas d'urgence sociale, plusieurs mesures existent :
· Un dispositif de veille sociale départementale :
chaque département doit en adopter un, fonctionnant en permanence, pour informer et orienter les personnes en situation de détresse. Dans tous les départements fonctionne déjà le service téléphonique "115" pour l'accueil des sans-abri. La gestion du 115 peut être intégrée à un service spécifique d'accueil, qui joue un rôle de coordination entre tous les intervenants et est à même d'apprécier au plus près la réalité des besoins. Plus généralement, sont élaborés des schémas de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion. Dans ces schémas départementaux, les CHRS, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, jouent un rôle clé. Ces établissements n'assurent pas tous l'hébergement des personnes mais peuvent remplir des missions d'accueil et d'insertion. Depuis 1997, 1 690 places nouvelles ont été créées, ce qui a permis la création de 19 services d'accueil et d'orientation. 92 de ces centres se sont mis en mesure d'accueillir des familles et non plus seulement des personnes isolées.
Les commissions de l'action sociale d'urgence (CASU) : elles ont été installées dans tous les départements au début de l'année 1999. Elles ont pour objectifs de permettre à la personne qui vient demander de l'aide de s'adresser à l'interlocuteur de son choix et de lui exposer l'ensemble de ses problèmes sans être contraint à de multiples démarches, de garantir au demandeur une réponse d'ensemble dans des délais courts, de remédier aux situations d'urgence avec efficacité dans le respect de la dignité des personnes. Une charte départementale à laquelle ont adhéré la plupart des partenaires concernés a été élaborée dans la plupart des départements. Ces chartes établissent les modalités et les règles de la coordination entre les différents organismes participants.

Paru sur le site du Premier Ministre
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