Accueil

Images de France

La lutte contre les inégalités économiques

En France, la question des inégalités est depuis de longues années au coeur du débat politique. À la lecture des travaux des économistes, on ne peut qu'être frappé par le divorce croissant entre leurs constats et les perceptions les plus communes. Plus exactement, ces travaux ne relèvent de signes tangibles d'accroissement des inégalités, ni en bas, ni en haut de l'échelle des revenus disponibles, ces vingt dernières années. Ils montrent qu'en dépit d'un environnement économique beaucoup plus heurté, la France de 2001 est sensiblement moins inégalitaire que celle des années soixante et soixante-dix. Pour ne retenir qu'une mesure simple de l'inégalité des niveaux de vie après impôt, le "rapport interdécile"(1) , mesuré par les enquêtes sur les revenus fiscaux de l'INSEE est passé de 4,8 en 1970 à 3,4 en 1990 et s'est stabilisé à cette valeur depuis. Ce résultat n'allait pas de soi : au cours de la même période, les inégalités se sont considérablement creusées dans d'autres pays, comme le Royaume-Uni ou les États-Unis.

Ce constat est troublant, parce qu'il ne correspond pas aux perceptions communes. D'où vient le divorce ? On peut d'abord incriminer le thermomètre. Il existe différents types d'inégalités économiques - de revenu, de patrimoine, de consommation, etc. - et il existe plus d'une manière de les mesurer. Au contraire de ce qui se passe pour la croissance, l'emploi, l'inflation, nous ne disposons d'aucune mesure unique et générale de l'inégalité économique. Chaque indicateur se définit par ce qu'il ignore autant que par ce qu'il évalue. Qui plus est, les travaux des économistes négligent le plus souvent la dimension sociale des inégalités - inégalités devant l'accès à l'éducation et à la formation, l'accès à la santé, la sécurité, etc. Le constat énoncé en introduction ne concerne que la forme monétaire des inégalités.

Ce résultat, pour être partiel, ne doit cependant pas être négligé. Comment a-t-il été obtenu ? Quels instruments ont été mobilisés en France dans la lutte contre les inégalités ? Quels sont les succès obtenus et les difficultés rencontrées depuis vingt ans ? On verra que la réduction puis la stabilisation des inégalités ont été obtenues au prix d'une redéfinition importante des instruments d'action.

Succès de notre système de retraite par répartition
Le SMIC et les inégalités de salaires
De nouvelles inégalités
Le rôle central du RMI et des allocations logement dans la lutte contre les inégalités
L'impôt sur le revenu moins redistributif
Une réforme profonde du système socio-fiscal
Résoudre le dilemme équité/efficacité
Favoriser l'emploi et la formation
Pour en savoir plus

Succès de notre système de retraite par répartition

Si l'on considère l'ensemble des ménages français, l'éventail des niveaux de vie, avant comme après transferts et prélèvements, s'est refermé régulièrement au cours des deux décennies précédentes puis s'est stabilisé depuis 1990. Ce constat masque en fait des évolutions très contrastées entre les ménages de retraités d'une part et les ménages d'âge actif d'autre part (voir graphique). Les inégalités se sont très fortement réduites dans les années soixante-dix au sein des ménages de retraités et sont remarquablement stables dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. Le taux de pauvreté a reculé de façon spectaculaire au sein des ménages âgés, passant de 28 % en 1970 à moins de 5 % aujourd'hui. Le remplacement progressif des générations anciennes de retraités par des générations d'hommes et - surtout - de femmes ayant plus souvent des droits complets y a largement contribué, ainsi que la revalorisation substantielle du minimum vieillesse.

En revanche, au sein des ménages de chômeurs ou de salariés(2) , les inégalités de niveaux de vie avant transferts et prélèvements ont cessé de baisser dans les années quatre-vingt et se sont légèrement creusées entre les plus pauvres (les 10 % les moins riches, soit le 1er décile) et les autres sur la période 1990-1997. Augmentation du chômage, durcissement de son indemnisation et montée du temps partiel sont sans conteste à l'origine de cette dégradation. Les politiques publiques ont cependant endigué en partie cette montée des inégalités des revenus de marché (revenus d'activité et revenus de remplacement), en particulier en mobilisant de nouveaux instruments. Entre 1997 et 2000, les inégalités auraient cessé d'augmenter au sein des actifs, à la faveur, notamment, de la baisse du chômage.

Le SMIC et les inégalités de salaires

Les inégalités de salaires horaires nets sont beaucoup plus faibles aujourd'hui que dans la France prospère du début des années soixante. Après avoir fortement baissé dans les années soixante-dix, elles sont restées relativement stables depuis. Cette stabilité contraste fortement avec l'ouverture de l'éventail des rémunérations qui a caractérisé les États-Unis et le Royaume-Uni au cours de la même période. Le salaire minimun interprofessionnel de croissance (SMIC) a joué un rôle majeur dans ces évolutions : les augmentations du salaire minimum, qui se propagent jusqu'à une fois et demie le SMIC, contribuent à resserrer l'éventail des salaires. Les inégalités salariales sont plutôt contra-cycliques : elles diminuent lorsque la croissance s'accélère. Le ralentissement marqué de la croissance des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix aurait donc dû se traduire par un creusement des inégalités de salaires à temps plein. Le SMIC a permis que les écarts ne se creusent pas. Cette stabilité des inégalités a pourtant un prix : les hausses du SMIC, si elles ne sont pas financées par des gains de productivité, sont susceptibles de fragiliser la situation des "smicards", qui voient leur probabilité de se retrouver au chômage augmenter.

De nouvelles inégalités

De fait, les inégalités d'accès à l'emploi stable à temps plein se sont creusées dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. La proportion des salariés percevant un bas salaire – moins de 1,1 SMIC est passée d'environ 13 % au début des années quatre-vingt à 18,4 % au milieu des années quatre-vingt-dix, en lien avec le développement du temps partiel subi. Près de 10 % des salariés (contre moins de 3 % début 1980) sont employés aujourd'hui sous une forme particulière d'emploi (contrat à durée déterminée, intérim, stages et contrats aidés). Ces emplois sont bien un tremplin vers l'emploi stable pour les jeunes et les adultes diplômés, mais pas pour les plus de cinquante ans et les non-diplômés. Enfin, la montée du chômage, alors même que ses conditions d'indemnisation se durcissaient, a contribué à l'augmentation de l'inégalité des revenus de marché.

Les évolutions sociologiques ont également joué un rôle important. On observe ainsi une polarisation croissante de l'emploi au sein des couples : les proportions respectives de couples où les deux conjoints sont en emploi et de couples sans emploi augmentent. Par ailleurs, les actifs vivant seuls ou chefs de famille monoparentale sont de plus en plus nombreux : ils représentent aujourd'hui plus du tiers des ménages actifs contre un quart au début des années quatre-vingt. Or ces "isolés" sont particulièrement exposés au chômage et au sous-emploi. Cette polarisation de l'emploi contribue à renforcer les inégalités de revenus au sein de la population des ménages d'âge actif.

Prévenir la formation des inégalités sur le marché du travail, c'est le rôle traditionnel du SMIC. Mais les nouvelles formes d'inégalités qui se sont développées en bas de la distribution des revenus ne peuvent, par nature, être combattues au stade de la formation des revenus primaires à l'aide de cet instrument. Par définition, il ne peut lutter contre les inégalités qui tiennent à l'accès à l'emploi ou à l'évolution des structures familiales. En revanche, toutes les mesures qui visent à favoriser la création d'emplois sont susceptibles de contribuer à la réduction des inégalités. De ce point de vue, beaucoup a été fait au cours de la dernière décennie. En particulier, les allégements de charges sociales sur les bas salaires auraient permis la création de 230 000 emplois entre 1995 et 1996 (cf. infra).

Le rôle central du RMI et des allocations logement dans la lutte contre les inégalités

Tout au long des décennies soixante-dix et quatre-vingt, le système redistributif a accompagné, en l'amplifiant, le mouvement de réduction des inégalités de revenus initiaux. La redistribution opérée par les impôts directs et les différentes prestations a permis d'accroître le niveau de vie des ménages salariés les plus modestes (1er décile) de près de 50 % dans les années soixante-dix, de 70 % en 1990 et de 9 % en 1996. Bien sûr, ces chiffres reflètent pour partie la dégradation progressive du revenu initial des salariés du 1er

décile dans un contexte de chômage élevé (les prestations prenant une place de plus en plus grande dans la formation du revenu des ménages de salariés les plus pauvres au détriment des revenus d'activité).

Mais notre système socio-fiscal a aussi gagné en efficacité, notamment grâce à des prestations de plus en plus ciblées (famille, logement, minima sociaux). Le couple impôt-prestation réduit aujourd'hui l'inégalité (mesurée par le rapport des revenus initiaux entre déciles extrêmes) de moitié en 1996 contre à peine un tiers en 1975. Mais alors que c'était les prestations familiales (3) qui contribuaient le plus fortement à cette redistribution en 1975, elles sont maintenant "dépassées" par les allocations logement, mieux ciblées (elles sont attribuées sous condition de ressources). La contribution de ces dernières à la réduction des inégalités est passée de 10 % en 1975 à 30 % en 1996 (voir tableau).

De même, les minima sociaux avec la création de l'allocation de parent isolé (API) en 1976 et surtout du revenu minimum d'insertion (RMI) en 1988 contribuent de plus en plus à la réduction des inégalités (pour 4 % seulement en 1975 contre 21 % en 1996) (4) . Notons toutefois que ces évaluations de l'impact redistributif de tel ou tel transfert recouvrent à la fois des effets de barèmes (de chaque prestation) et des modifications dans la structure de la population des bénéficiaires (diminution des familles nombreuses, développement des familles monoparentales…).

Évolution de la contribution des transferts à la réduction des écarts de revenu par unité de consommation entre déciles extrêmes des ménages salariés (ou chômeurs) entre 1975 et 1996 (1)


1975
1996

Prestations familiales
-25 %
-27 %

Allocations logement
-10 %
-30 %

Minima sociaux
-4 %
-21 %

Impôt sur le revenu
-15 %
-14 %

Taxe d'habitation
+1 %
+2 %

Total des transferts
- 42 %
- 58 %

(1) Les ménages dont le chef est salarié sont classés en fonction de leur revenu initial par unité de consommation (revenu d'activité et de remplacement hors revenus du patrimoine)

L'impôt sur le revenu moins redistributif

Même si l'impôt sur le revenu est fortement progressif (comparé à certains de nos partenaires européens), le fait qu'il soit très concentré (la moitié seulement des foyers français sont imposables) et pèse relativement peu en masse, nuit à son efficacité redistributive. Les réformes successives ont progressivement réduit son poids depuis le milieu des années quatre-vingt, alors que dans les années 1970-1984, les revenus imposables croissaient plus vite que les tranches d'imposition. Son effet redistributif est ainsi passé de 13 % en 1970 à 18 % en 1984 pour revenir à 14 % en 1996 (suite également à la réforme du barème de 1994 dont le dernier décile des ménages salariés a amplement bénéficié).

Une réforme profonde du système socio-fiscal

Toutefois, s'en tenir à l'analyse du couple impôt-prestation ne rend pas entièrement justice au système socio-fiscal français qui a subi depuis une dizaine d'années des évolutions tout à fait sensibles et lourdes de conséquences en termes de lutte contre les inégalités et d'efficacité.

Entre 1990 et 1998, le système de prélèvements sociaux s'est alourdi pour financer des dépenses sociales en expansion : relèvement des taux de cotisation ; création et extension de la Contribution sociale généralisée (CSG) puis création de la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui ont permis de financer les dépenses de solidarité générale et d'assurance maladie par un prélèvement proportionnel assis sur l'ensemble des revenus.

Mais s'il s'est alourdi, le système cotisations + contributions sociales a, dans le même temps, gagné en redistributivité : la hausse des prélèvements nets a touché fortement les ménages riches, tandis que les ménages les plus pauvres voyaient le taux de prélèvements sociaux sur leurs revenus diminuer. Entre 1990 et 1998, les taux de prélèvements nets (prélèvements moins prestations) ont décru de 5,2 % pour les ménages les plus pauvres et se sont alourdis de 4 % pour les plus riches. Évalués par catégories de ménages les prélèvements nets se sont alourdis pour les ménages de retraités (+ 4,1 %) et allégés pour les ménages dont le chef est au chômage (- 0,9 point).

Les mesures d'allégement de cotisations sociales sur les bas salaires, en particulier, ont largement contribué à rendre le système socio-fiscal plus redistributif et plus efficace : les dernières estimations disponibles indiquent qu'ils auraient entraîné la création de 230 000 emplois en 1995 et 1996. En favorisant l'accès à l'emploi des moins qualifiés, ces mesures contribuent donc aussi à la réduction des inégalités de long terme.

Résoudre le dilemme équité/efficacité

Le RMI, s'il a bien rempli son rôle de filet de sécurité, présente dans son volet insertion quelques faiblesses. De plus, sa nature différentielle (au-delà d'une période de trois mois, tout franc supplémentaire de revenu sous le seuil réduit d'autant le montant du RMI) n'incite guère à la reprise d'emploi. Le "mécanisme d'intéressement" permettant de cumuler RMI et revenu d'activité supplémentaire (au taux de 50 %) reste limité à neuf mois. Enfin, différents effets de seuil et de barème (taxe d'habitation, allocation logement, etc.) conduisaient à des taux marginaux de prélèvements supérieurs à 100 % lors de la reprise d'une activité, créant de véritables "trappes à inactivité".

La réforme du barème des allocations logement et la création de la Prime pour l'emploi (PPE) engagées par le Gouvernement en 2001 visent à résoudre un certain nombre de ces dysfonctionnements du système socio-fiscal. La prime pour l'emploi(5) , proportionnelle au revenu d'activité, est croissante de 0,3 SMIC jusqu'à un SMIC, puis décroissante au-delà et s'annule à 1,4 SMIC. Elle tient compte de la situation familiale (majoration pour conjoint inactif et enfants) et est versée sous condition de ressources totales (du foyer).

Favoriser l'emploi et la formation

Depuis 1997, plus de 1,6 million d'emplois ont été créés, le taux de chômage a baissé de plus de 3,5 points et la croissance a battu des records. Les inégalités d'accès à l'emploi se sont réduites et les inégalités de salaires semblent stables. Seuls les très hauts salaires (les trois pour mille les mieux payés) et les très hauts revenus (les 3 000 foyers fiscaux les plus riches) ont décollé, comme cela s'observe généralement en phase de reprise. De premiers indices montrent que l'impact de la reprise sur la pauvreté est positif. Pour la première fois depuis sa création, le nombre de bénéficiaires du RMI en métropole a baissé au cours de l'année 2000 (de plus de 5 %) ; les conditions de vie des plus pauvres s'améliorent. Pourtant, la reprise économique ne réglera pas "naturellement" le problème de la pauvreté. Des simulations montrent que 3,5 points de chômage en moins n'auraient permis de sortir de la pauvreté que 150 000 personnes. Trois raisons essentielles à cela : bien que le chômage soit la principale cause de pauvreté (40 % des cas), ce n'est pas la seule. Ensuite, les gains monétaires associés à la reprise d'emploi pour un chômeur non qualifié ne sont souvent pas considérables. Enfin, l'amélioration de la situation de l'emploi profite à l'ensemble des actifs et tire vers le haut tout l'éventail des revenus.

La croissance et la baisse du chômage ne garantissent donc pas à elles seules le recul ou la baisse des inégalités et de la pauvreté. La création d'emplois est un vecteur essentiel de réduction des inégalités de marché. Les efforts en ce sens doivent donc être poursuivis. Les efforts de formation initiale, de développement de la formation permanente et d'accompagnement individualisé doivent également être amplifiés, afin de favoriser l'accès à l'emploi des personnes les plus exposées au risque de pauvreté.

Définitions

Le niveau de vie d'un ménage est mesuré par son revenu corrigé de sa taille au moyen d'une échelle d'équivalence qui attribue un poids de 1 au chef de ménage, un poids de 0,5 aux autres adultes et enfants de plus

de 14 ans et de 0,3 aux jeunes enfants. Indicateurs d'inégalités : ils prennent une valeur d'autant plus élevée que les inégalités sont importantes. Le rapport interdécile est le ratio du revenu au-dessus duquel se situent les 10 % de ménages (ou individus) les plus riches et du revenu en dessous duquel se situent les 10 % les plus pauvres. L'indice de Gini vise à résumer la courbe de Lorenz, qui se définit en abscisse par le pourcentage de ménages percevant les revenus les plus faibles et en ordonnée par la masse de revenu que totalisent ces ménages.

Pour en savoir plus

Atkinson T., Glaude M. et Olier L. :
Inégalités économiques, Rapport du Conseil d'analyse économique,
La documentation française, 2001.

Hourriez J.-M. et Roux V. :
"Vue d'ensemble des inégalités de revenu et de patrimoine", in :
Inégalités économiques, Rapport du Conseil d'analyse économique,
La documentation française, 2001.
Lire aussi le feuillet Images de la France : Seys B., "Revenus et patrimoine des ménages de France",
août 2001.

Notes

(1) Voir définition à la fin du texte.
(2) Les ménages considérés ici correspondent aux ménages dont le chef est actif salarié ou chômeur ; ils représentent 95 % des ménages dont le chef est actif et 54 % de l'ensemble des ménages.
(3) Allocations familiales, complément familial, allocation pour salaire unique, pour jeune enfant, de rentrée scolaire, allocation parentale d'éducation (APE), allocation de soutien familial (ASF), allocation d'éducation spécialisée (AES) selon leur existence à différentes périodes.
(4) Sont pris en compte le RMI, l'API, le minimum vieillesse et l'allocation d'adulte handicapé (AAH) (pour 1996). L'allocation de solidarité spécifique (ASS) versée à certains chômeurs étant imposable, fait partie du revenu initial mais aurait dû en toute logique être analysée avec les minima sociaux.
(5/) La prime ne concerne que les foyers fiscaux dans lesquels une personne au moins exerce une activité. L'exercice de cette activité doit avoir été suffisant, le revenu annuel d'activité doit être supérieur à 0,3 SMIC. L'aide maximale accordée au niveau du SMIC s'élève à 1 500 F en 2001 (3 000 F en 2002 et 4 500 F en 2003 au terme de la montée en charge de la mesure) pour une personne isolée sans enfant. Elle diminue ensuite pour s'éteindre à 1,4 SMIC annuel à temps plein. Le revenu fiscal du foyer dont fait partie la personne considérée doit être inférieur à un plafond variable selon la taille du foyer.

Paru sur le site du Premier Ministre
Droits réservés